Nouvelle réforme du chômage : de nouvelles règles au 1er novembre 2024 ?

Actualité : 

Depuis la dissolution de l'Assemblée nationale le 9 juin 2024 et dans l'attente d'un nouveau Gouvernement, les règles actuelles relatives à l'Assurance chômage restent applicables jusqu'au 31 octobre 2024 (*). La nouvelle réforme reste donc, pour l'instant, lettre morte.

Première réforme de l'assurance chômage amorcée en 2019 : mise en place progressive

Une entrée en vigueur par étapes...

Une première réforme de l’assurance chômage a été amorcée en 2019 avec l'entrée en vigueur de deux décrets, puis mise en oeuvre progressivement (1).

En effet, seules certaines mesures sont entrées en vigueur le 1er novembre 2019, alors que certains volets de la réforme ont été suspendus pour diverses raisons (crise sanitaire liée à la Covid-19 ; décisions prises par le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État).

Puis, le reste des mesures prévues par la réforme amorcée en 2019 est entré en vigueur par étapes :

• d'abord le 1er octobre 2021 pour ce qui concerne les règles de calcul du salaire journalier de référence (2) ;

• puis le 1er décembre 2021 pour ce qui concerne la modification de la durée minimale d'affiliation requise pour ouvrir des droits à indemnisation et la dégressivité de l’allocation pour les hauts revenus (3).

La réforme est définitivement arrivée à son terme le 1er septembre 2022, avec l'entrée en application du bonus-malus sur les contrats courts.

La mise en place de la réforme de 2019 a finalement été plus longue que prévu. Par conséquent, l'ensemble de ses mesures n’avaient pas encore pu produire tous leurs effets alors même que ces règles devaient initialement prendre fin le 1er novembre 2022.

... puis un prolongement réccurent des règles en vigueur

 Afin d'éviter toute rupture dans l'indemnisation des chômeurs, il était indispensable d'assurer la continuité des règles d'assurance chômage applicables. Celles-ci ont alors fait l'objet de nombreux reports en raison de différentes péripéties:

• tout d'abord, la Loi portant mesures d'urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi du 21 décembre 2022 (4) avait initialement prolongé les règles actuelles d’indemnisation chômage jusqu’au 31 décembre 2023 ;
• puis une nouvelle convention d’assurance chômage, dont le protocole d’accord a été signé le 10 novembre 2023 par les partenaires sociaux, devait alors prendre le relais à compter du 1er janvier 2024 (5) ;
• cependant, le Gouvernement de l'époque a différé l’agrément de cette nouvelle convention d’assurance chômage en attendant que les négociations sur l'emploi des seniors, engagées par les partenaires sociaux, aboutissent. Ces négociations s'étant soldée par un échec, le Gouvernement avait décidé de reprendre la main sur la réforme chômage et avait alors pris un décret de jointure qui prolongeait les règles jusqu’au 30 juin 2024, afin de bénéficier d'un délai pour préparer la nouvelle réforme (6) ;
• enfin, avec la dissolution de l'Assemblée nationale, les récentes élections législatives aux résultats inédits, et l'absence d'un nouveau Gouvernement, la réforme de l'Assurance chômage est au point mort. Le Gouvernement Attal ne peut, actuellement, seulement agir sur les affaires courantes. De ce fait un décret du 30 juillet prolonge les règles actuellement en vigueur jusqu'au 31 octobre 2024 (initialement repoussée jusqu'au 31 juillet dernier) (7).

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Les règles issues de la réforme de 2019 applicables jusqu'au 31 octobre 2024

Dégressivité de l'allocation chômage pour les hauts revenus

La dégressivité de l'ARE (allocation d'aide au retour à l'emploi) est un mécanisme de réduction de l'indemnisation, mis en place le 1er novembre 2019.

Suspendue le 1er mars 2020 en raison du Covid-19, elle s'applique à nouveau depuis le 1er juillet 2021.

Initialement, la dégressivité des allocations s'appliquait à partir du 9ème mois d'indemnisation. Mais, depuis le 1er décembre 2021, elle débute dès le 7ème mois d'indemnisation.

Certains demandeurs d'emploi à hauts revenus peuvent désormais voir le montant de leur allocation chômage diminuer, après 6 mois (ou après 182 jours) d'indemnisation (8).

Les allocations chômage peuvent être diminuées de 30% après 6 mois d'indemnisation (c'est-à-dire à partir du 7ème mois), pour les demandeurs d'emploi de moins de 57 ans au moment de leur fin de contrat de travail, sans que celle-ci ne puisse être inférieure à 91,02 euros brut par jour (10).

Cette mesure devrait continuer de s'appliquer en l'état jusqu'au 31 octobre 2024.

Calcul des indemnités chômage par France Travail (ex-Pôle emploi)

Le mode de calcul actuel du salaire journalier de référence (SJR), qui permet de calculer le montant de l'indemnité chômage, est applicable depuis le 1er octobre 2021.

L'entrée en vigueur de ce nouveau calcul, initialement prévue le 1er avril 2021, avait été repoussée au 1er juillet 2021. Finalement, le Conseil d'État a décidé le 22 juin 2021, d'en suspendre l'application au motif que les conditions du marché du travail étaient incertaines suite à la crise sanitaire.

Le SJR est calculé sur le salaire mensuel moyen prenant en compte tous les jours du mois, travaillés ou non. 

Auparavant, seuls les jours travaillés étaient pris en compte dans le calcul du SJR (le salaire était divisé par le nombre de jours travaillés uniquement, ce qui donnait un résultat plus élevé qu'en divisant par la totalité des jours qu'ils soient travaillés ou non).

Le SJR, qui sert de calcul à l'indemnité chômage, est donc moins favorable aux demandeurs d'emploi depuis le 1er octobre 2021.

Un mécanisme plancher a été mis en place pour limiter la baisse du salaire journalier de référence à 43% maximum par rapport à l'ancien mode de calcul du SRJ.

Cette mesure devrait continuer de s'appliquer en l'état jusqu'au 31 octobre 2024.

Durée minimale d'affiliation : combien d'heures travaillées pour toucher le chômage ?

En application de la réforme de l'assurance chômage applicable au 1er novembre 2019, la durée d'affiliation minimale, pour bénéficier des allocations chômage, avait été durcie. Il fallait avoir travaillé au moins 130 jours ou 910 heures (soit 6 mois environ) au cours des 24 derniers mois, pour avoir droit au chômage. 

Puis avec la crise sanitaire, la durée d'affiliation minimale a été réduite à 88 jours travaillés ou 610 heures (soit environ 4 mois) du 1er août 2020 au 30 novembre 2021.

Depuis le 1er décembre 2021, les conditions d'affiliation requises pour toucher le chômage sont revenues à 6 mois de travail (130 jours) au cours des 24 derniers mois précédant la perte du dernier emploi (ou sur la période de référence de 36 mois, si âgé de 53 ans et plus) pour toute personne perdant son emploi à compter de cette date. 

Cette mesure devrait continuer de s'appliquer en l'état jusqu'au 31 octobre 2024.

Bonus-malus sur la contribution chômage

Le système de bonus-malus sur le taux de contribution d'assurance chômage des employeurs, est entré en vigueur dans 7 secteurs d'activité, le 1er septembre 2022.

Il vise à inciter les employeurs des 7 secteurs gros consommateurs de contrats de travail qualifiés de précaires à avoir recours le moins possible à ce type de contrats, c'est-à-dire aux contrats courts.

Ce système permet de moduler, à la hausse ou à la baisse, le taux de contribution de l'employeur, en fonction du taux de séparation que connaît son entreprise.

Si l'entreprise a un taux de séparation élevé (soit beaucoup de fins de contrats, notamment dues à une accumulation de contrats courts types contrats à durée déterminée (CDD), contrats de missions intérim, contrats précaires, etc.), son taux de contribution chômage sera majoré.

Cette mesure s'applique en l'état jusqu'au 31 octobre 2024, puisqu'également prolongée par le décret du 30 juillet 2024 précité. 

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Seconde réforme adoptée fin 2022 issue de la Loi marché du travail

À peine la réforme de 2019 était-elle totalement achevée qu'une seconde réforme a été adoptée fin 2022, issue essentiellement de la Loi marché du travail.

La Loi marché du travail du 21 décembre 2022 ne prolonge pas seulement les règles issues de la réforme de 2019, elle en a également introduit de nouvelles.

Baisse de la durée maximale d'indemnisation en fonction de l'état du marché du travail

Initialement, la durée maximale d’indemnisation est la suivante : 

• 730 jours calendaires (=24 mois, =2 ans) si vous avez moins de 53 ans ;
• 913 jours calendaires (=30 mois, =2 ans et demi) si vous avez 53 ans et moins de 55 ans ;
• 1.095 jours calendaires (=36 mois, =3 ans) si vous avez 55 ans et plus.

Mais, la Loi marché du travail a intégré un nouveau dispositif permettant de moduler la durée maximale d’indemnisation en fonction de l’état du marché du travail. C'est ce que l'on appelle le mécanisme de contracyclicité. Celui-ci est applicable depuis le 1er février 2023 (9).

Avec la baisse du taux de chômage et les difficultés de recrutement rencontrées par les entreprises, le Gouvernement estime que le marché du travail est dans un contexte favorable qui justifie une modulation à la baisse de la durée maximale d'indemnisation.

Il s'agit d'assouplir les règles d'indemnisation quand l'économie va bien et de mieux protéger les chômeurs quand les choses vont mal.

Concrètement, un demandeur d'emploi âgé de moins de 53 ans qui a cotisé assez longtemps pour être initialement indemnisé pendant 24 mois (en cas de situation économique dégradée), voit sa durée d'indemnisation réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. Sa durée d'indemnisation est actuellement réduite à 18 mois puisque le marché du travail est favorable.

Autrement dit, la durée maximale de versement des allocations chômage, pourra être réduite de 25 %, si le marché du travail se porte bien.

Actuellement, en "période verte", la durée d'indemnisation a été réduite de 25 % depuis le 1er février 2023. 

Aucun demandeur d’emploi ne peut toutefois être indemnisé pour une durée inférieure à 6 mois.

En revanche, cette réduction de la durée d’indemnisation peut être annulée si le taux de chômage dépasse les 9 % ou qu'il varie de plus de 0,8 point en un trimestre.

Cette mesure ne s'applique pas aux dockers, aux marins-pêcheurs, aux intermittents du spectacle et aux expatriés qui bénéficient d'un régime particulier, ni aux demandeurs d'emploi inscrits dans une démarche de contrat de sécurisation professionnelle (CSP). 

Abandon de poste assimilé à une démission pour les droits au chômage

La Loi Marché du travail a instauré une présomption simple de démission du CDI du salarié qui quitte volontairement son poste sans motif légitime. Celle-ci est applicable depuis le 19 avril 2023 (10).

Autrement dit, le salarié qui fait un abandon de poste sans motif légitime et qui ne reprend pas le travail sous un certain délai malgré la mise en demeure de son employeur par lettre recommandée ou par lettre remise en main propre contre décharge, peut être considéré comme démissionnaire, avec les conséquences que cela implique en matière d'indemnisation chômage.

Le délai qui est fixé par l'employeur pour laisser le temps au salarié de reprendre son travail, après la mise en demeure, ne peut pas être inférieur à 15 jours.

À lire également : 

- Abandon de poste assimilé à la démission : quelles conséquences sur le chômage ?
- Nouvelle loi abandon de poste 2024
- Abandon de poste CDD : la procédure

Suppression des allocations chômage pour les salariés en CDD qui refusent 2 fois un CDI

La Loi marché du travail a également prévu l'obligation pour l'employeur qui propose un CDI à un salarié après un CDD, pour occuper le même emploi ou un emploi similaire, assorti d'une rémunération au moins équivalente, de la même classification et sans changement du lieu de travail, de notifier cette proposition au salarié mais également à France Travail.

Un délai de réflexion raisonnable doit être laissé au salarié.

En cas de refus d'un CDI après un CDD par un salarié, l'employeur est dans l'obligation d'en informer France Travail, en justifiant du caractère semblable de l'emploi en CDI proposé.

Lorsqu’il est constaté qu'un demandeur d'emploi a refusé à 2 reprises, au cours des 12 mois précédents, une proposition de CDI à la suite d'un emploi en CDD ou en intérim, le bénéfice de l'allocation d'assurance chômage ne peut lui être ouvert, sauf s’il a été employé dans le cadre d'un CDI au cours de la même période.

Cette mesure, dont les modalités d’application ont été précisées par décret, s’applique depuis le 1er janvier 2024.

Bon à savoir :

Si le CDI proposé à l'issue du CDD ou du contrat d'intérim ne correspond pas aux critères prévus par le projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE), les droits aux allocations chômage resteront ouverts si le projet personnalisé a été élaboré antérieurement à la date du dernier refus pris en compte. 

Pôle emploi renommé France Travail depuis le 1er janvier 2024

Jugé trop complexe, l'accompagnement des demandeurs d'emploi devait être repensé. Le Gouvernement, en place à l'époque, souhaitait rapprocher les différents acteurs de l'emploi, de l'insertion et de la formation, afin qu'ils travaillent ensemble pour répondre à un objectif de plein-emploi. C'est pourquoi, il a été décidé de mettre en place un opérateur unique. Pôle emploi est ainsi devenu France Travail depuis le 1er janvier 2024.

Cette mesure n’est pas issue de la Loi marché du travail mais de la Loi plein emploi du 18 décembre 2023 (11).

Réforme de l'assurance chômage : quelles sont les mesures envisagées après le 31 octobre 2024 ?

Que s'est-il passé depuis la signature de la nouvelle convention d'assurance chômage fin 2023 ?

Le 27 novembre 2023, les organisations représentatives des salariés et des employeurs ont signé une nouvelle convention d’assurance chômage qui retranscrit le protocole d’accord du 10 novembre 2023.

Néanmoins, l’agrément de cette nouvelle convention d’assurance chômage a, dans un premier temps, été différé. Un décret de jointure du 21 décembre 2023 prolongeait l’ensemble des règles actuellement en vigueur jusqu’au 30 juin 2024 au plus tard. 

Le Gouvernement semblait attendre la fin des négociations sur l'emploi des seniors, en discussion jusqu’au 8 avril, pour agréer le nouvel accord relatif à l'assurance chômage. Néanmoins, dans la nuit du 9 au 10 avril, les syndicats et le patronat ont mis un terme à leurs négociations sans avoir réussi à trouver un terrain d'entente. Cet échec des négociations a ainsi remis en cause l'agrément de la nouvelle convention d'assurance chômage négociée à l'automne. Ce refus d'agrément est acté par un arrêté du 10 mai 2024 (12).

Le Gouvernement de Gabriel Attal avait alors annoncé dans un communiqué du 22 avril 2024 qu'il reprenait la main sur le sujet. Il devait prendre un décret de carence d'ici le 1er juillet 2024, pour déterminer les nouvelles règles d'indemnisation des demandeurs d'emploi.

Mais, suite à la dissolution de l'Assemblée nationale par le Président Emmanuel Macron, l'agenda politique a été bouleversé depuis (13). Dans l'attente d'un nouveau Gouvernement, le décret du 30 juillet précité a donc prolongé les règles actuelles jusqu'au 31 juillet 2024.

Dès lors que le Gouvernement exclut toute augmentation de cotisations chômage, l'addition sera salée pour les chômeurs.

Sophie Binet, secrétaire générale de la CGT

Les annonces concernant la nouvelle réforme de l'assurance chômage se sont néanmoins succédées ces dernières mois. Et ce qui est certain, c'est que le Gouvernement ne cachait pas son intention de resserrer la vis encore davantage ! 

Voici quelques-unes des pistes qui étaient envisagées jusqu'à présent par le Gouvernement de Gabriel Attal. Notons qu'actuellement, ce dernier ne peut plus engager de réforme puisque cantonné à la gestion des affaires courantes du pays.

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Les pistes proposées par Gabriel Attal et son Gouvernement

Durcissement des règles d'indemnisation des seniors

L’exécutif ne cachait pas son intention de s’attaquer à l’indemnisation des seniors qui bénéficient pour le moment d'un régime d'indemnisation plus favorable que les autres chômeurs.

En effet, les plus de 53 ans bénéficient d’une durée d'indemnisation plus longue que les chômeurs de moins de 53 ans. Avec le dispositif de modulation qui existe depuis le 1er février 2023, la durée d'indemnisation maximale des seniors a été réduite à 27 mois pour les seniors de plus de 55 ans (au lieu de 36 mois précédemment). 

Rien n'excluait donc un alignement de la durée d'indemnisation maximale des seniors sur celle des autres chômeurs. D'ailleurs, Bruno Le Maire (ministre de l'Économie sous le Gouvernement Attal), avait évoqué cette possibilité en novembre 2023. 

Autre levier envisagé, relever de 2 ans (de 55 ans à 57 ans), l'âge d'entré dans la filière sénior.

Création d'un bonus emploi sénior

Toujours concernant les séniors, Gabriel Attal avait annoncé lors d'un entretien exclusif à la Tribune Dimanche, le 26 mai 2024, la création d'un bonus emploi sénior (14).

Cette mesure permettrait ainsi à un sénior au chômage qui reprendrait un emploi moins bien rémunéré que son emploi précédent, de cumuler son nouveau salaire avec son allocation chômage. Le salaire du sénior serait alors compensé jusqu'à 3.000 euros et lui permettrait ainsi de retrouver sa rémunération initiale pendant une durée de 1 an.

Gabriel Attal avait également évoqué la création d'un index senior censuré par le Conseil constitutionnel lors de la réforme des retraites et la création d'un CDI senior.

Ces mesures complémentaires devaient intervenir dans le cadre de l'acte 2 de la réforme du marché du travail menée quant à elle après l'été, mais qui, pour l'heure, est donc également suspendue pour les mêmes raisons que celles précitées.

Réduction supplémentaire de la durée d'indemnisation des chômeurs

Durée maximale d'indemnisationbientôt réduite à 15 mois ?

Déjà réduite de 25 % lors de la dernière réforme de l’assurance chômage grâce au système de contracyclicité, la durée maximale d’indemnisation des chômeurs pourrait encore l’être davantage.  

Mercredi 27 mars 2024 au Journal de 20H sur TF1, Gabriel Attal avait annoncé que l’une des pistes envisagées était encore de “réduire cette durée d’indemnisation de plusieurs mois” (14).

Gabriel Attal avait évoqué une durée d'indemnisation maximale de 15 mois. Il a en effet précisé que la durée d'indemnisation allait être réduire au regard des conditions actuelles, se laissant la possiblité de réduire encore davantage celle-ci si le taux de chômage passait en-dessous des 6,5 %.

Modification du temps de cotisation

Aujourd'hui, il faut avoir travaillé 6 mois sur les 24 derniers mois pour bénéficier du chômage.

Lors de son interview du 27 mars 2024, Gabriel Attal avait proposé plusieurs pistes visant à modifier cette durée de cotisation : 

• soit travailler plus longtemps sur les 24 derniers mois pour bénéficier des allocations chômage ;

• soit apprécier les 6 mois de cotisation non plus sur les 24 derniers mois mais sur une durée plus courte (par exemple 18 mois).

C'est finalement un mixte des deux propositions qui semblait avoir été retenu par le Gouvernement : avoir travaillé 8 mois sur les 20 derniers mois pour percevoir une indemnisation.

Généralisation du bonus-malus ?

Gabriel Attal souhaitait également examiner l'opportunité d'étendre le système du bonus-malus à d'autres secteurs que les 7 actuellement concernés.

Il avait alors chargé Christine Vautrin, ministre du travail dans son Gouvernement, d'une concertation pour identifier les nouveaux secteurs qui pourraient être concernés et à quel rythme ils auraient vocation a entrer dans ce système.

Mensualisation du paiement de l’allocation

La nouvelle convention chômage signée fin 2023 prévoyait une mensualisation du paiement de l’allocation permettant de lisser le paiement des indemnités sur 30 jours par mois.

Le Gouvernement semblait envisager de reprendre cette mesure. 

Avec ce système, peu importe le nombre de jours que comporte le mois, le paiement mensuel serait calculé sur une base de 30 allocations journalières.

Le montant mensuel ne varierait donc plus en fonction du nombre de jours dans le mois. La mensualisation ferait ainsi perdre 1 jour d’allocation pour les mois à 31 jours (soit 7 jours sur l’année puisqu’il y a 7 mois à 31 jours), mais elle ferait gagner 1 ou 2 jours sur le mois de février (en fonction de s’il s’agit d’une année bisextile ou non). Donc au final, ce nouveau système ferait perdre aux demandeurs d'emplois 5 à 6 jours d'allocations par an. 

Modification du niveau d’indemnisation : le montant des indemnités impacté ?

Une autre piste proposée par Gabriel Attal sur TF1 le 27 mars 2024, était de modifier le niveau d’indemnisation, à savoir “combien vous touchez quand vous êtes au chômage et comment est-ce que ça baisse en fonction du temps” pour inciter les personnes au chômage à la reprise d’emploi (15).

Depuis, cette piste n'a pas été évoquée de nouveau.

Allongement du délai d'indemnisation spécifique

Lorsqu'un salarié se retrouve au chômage, il peut devoir attendre jusqu'à 187 jours (soit 6 mois maximum environ) avant de percevoir des allocations chômage. En effet, en principe un délai de carence de 7 jours s'applique obligatoirement. Il peut être complété, le cas échéant, par un différé congés payés (maximum 30 jours) et un différé d'indemnisation spécifique (maximum 150 jours). 

À lire également : 

Délai de carence chômage : comment calculer le nombre de jours ?

C'est à ce dernier que le Gouvernement envisagait de s'attaquer.  En effet, Christine Vautrin explorait de nouvelles pistes dont celle de rallonger le différé d'indemnisation spécifique en cas de licenciement ou de rupture conventionnelle.

En rallongeant le différé d'indemnisation spécifique, les demandeurs d'emploi pourraient devoir attendre jusqu'à 8 mois avant de percevoir des indemnités chômage, et non pas 6 mois comme c'est le cas actuellement (15).

Par ailleurs, d'autres primes pourraient être pris en compte dans le calcul du différé d'indemnisation telles que les indemnités versées dans le cadre d'une clause de non-concurrence.

Renforcement des contrôles auprès des chômeurs

Les statistiques publiées par France Travail sur la période 2023 montrent que la grande majorité des demandeurs d'emploi sont en recherche active d'emploi. Il est à noter que la moitié des contrôles réalisés en 2023 concernent les métiers en tension.  Par ailleurs, les contrôles semblent avoir des effets positifs sur les demandeurs d'emplois puisque la moitié d'entre eux accèdent à l'emploi dans les 6 mois suivant le contrôle (16).

Pour autant, lors d'un déplacement dans les Vosges le 1er mars 2024, le Premier ministre avait fait part de son intention de renforcer davantage les contrôles sur les personnes qui bénéficient de l'ARE. En particulier sur les métiers en tension et pour lesquels les difficultés de recrutement sont les plus fortes.

1.500.000 contrôlesen 2027

En 2024, il espérait atteindre les 600.000 contrôles par France Travail (ex-Pôle emploi) (contre 523.400 en 2023) et multiplier par 3 les contrôles, chaque année, d'ici la fin du quinquennat d'Emmanuel Macron. Ce qui signifie que le nombre de contrôles atteindrait 1.500.000 en 2027.

Le renforcement des contrôles devait s'accompagner d'une refonte de la procédure de contrôle en 2025. "Le comportement général du demandeur d’emploi sera apprécié sur la base d’un faisceau d’indices", ce qui permettrait un meilleur suivi des demandeurs d'emploi par les agents de France Travail.

Une proposition de Loi pour contrer le projet du Gouvernement, déposée par les députés Liot

Rappelons, enfin, qu'une proposition de loi pour faire barrage au projet du Gouvernement de réformer l'Assurance chômage avait été déposée par certains députés Liot (groupe Libertés, indépendants, outre-mer et territoires), lors de la précédente composition de l'Assemblée nationale.

Cette proposition de Loi, soutenue par les syndicats représentatifs, devait être examinée en séance publique le 13 juin 2024. Du fait de la dissolution de l'Assemblée le 9 juin 2024 et de l'interruption des travaux législatifs alors en cours, elle est donc automatiquement écartée.

Pour l'instant, rien est à signaler de ce côté-là. La nomination d'un nouveau Premier ministre devrait donner le ton de la prochaine réforme. Reste à savoir si les pistes précédemment présentées seront retenues ou non.

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